Uit de memoires van een topambtenaar: verslag van een ‘duistere’ bestuurscultuur

Hans Siepel

Jan 22, 2023

De kindertoeslagenaffaire: inleiding in de beeldvormingspolitiek

In alle beschouwingen na afloop, maar ook tijdens de diverse verhoren viel iedereen over elkaar heen om maar te begrijpen over hoe het zo mis kon gaan. De ene na de andere hoofdrolspeler vroeg het zich af: ‘Hoe overkomt ons dit nou in Nederland; hoe kan het toch dat overheidsbeleid zo zwaar ontspoort?’ Sinds het toeslagenschandaal is het een veelgehoorde vraag in Nederland. Hoe kan het zo zijn dat belangen van burgers en samenleving met voeten worden getreden? Hoe te verklaren dat het politieke bedrijf aan het eind van de dag de pijn en het leed van burgers – in dit geval van de ouders – willens en wetens onder de mat veegt? En vooral: hoe is het mogelijk dat telkens weer de informatievoorziening het centrale probleem is?

Nu is het antwoord op deze vragen niet moeilijk te vinden. De meeste spelers in de Haagse kaasstolpwereld weten het maar al te goed. Tijdens zijn verhoor over het schandaal gaf Eric Wiebes dat met zoveel woorden toe in zijn antwoord op de kernvraag: ‘welke lessen trekt u hieruit?’ Met een somber gezicht antwoordde hij:

‘Het vreselijke is dat we de lessen allang kennen. Toch zijn we er mee doorgegaan. Omdat het politiek goed uitkomt. Dat weten we allemaal, en toch blijven we het doen’.

Wiebes heeft natuurlijk groot gelijk. De lessen zijn allang bekend. Waarom het misgaat weet ook iedereen. En waarom, ondanks dat iedereen het weet er toch mee wordt doorgegaan, dat is ook bij alle Haagse kaasstolp-bewoners een weet. Het is de roze olifant die zich al heel lang ophoudt in de politiek-ambtelijke kamers maar die niemand durft te benoemen, om de eenvoudige reden dat het benoemen ervan te pijnlijk is. Omdat dan het licht wordt geworpen op een politiekambtelijk-communicatief ‘spel’ dat het laatste restje politieke vertrouwen dat nog bestaat als sneeuw voor de zon zou doen verdwijnen.

Maar hoe weet ik zo zeker dat de Haagse trein zal verder denderen zonder lessen te trekken? Omdat ik als topambtenaar in de periode van 1997 tot 2005 in deze ‘duisternis’ heb gewerkt. Ik zag van zeer nabij hoe in de ambtelijk-politieke toppen van ministeries de hartenklop van deze duisternis slaat en waarom samenleving en burgerbelangen hier ongewenste gasten zijn.

“Vanaf nu is de minister de belangrijkste klant”

In het najaar van 1997 trad ik aan als plaatsvervangend directeur communicatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. In deze rol was ik o.a. de woordvoerder van ministers en staatssecretarissen. Om er een paar te noemen: Hans Dijkstal (VVD), Klaas de Vries (PvdA), Jacob Kohnstamm (D66) en Roger van Boxtel (D66). In deze rol had ik toegang tot het hart van de machinekamer van het politiek-ambtelijk apparaat. Ik was vaste deelnemer aan de ministerstaf overleggen, schoof aan bij politiek-strategische overleggen, en was zo getuige van het machtsspel dat departementen onderling met elkaar uitvochten.

met de klok mee: Hans Dijkstal (linksboven), Klaas de Vries, Jacob Kohnstamm en Roger van Boxtel

Kortom, ik leerde de duisternis van binnenuit kennen. In het begin duwde ik het een beetje van mij af. ‘Zo erg zal het toch niet zijn?’ Maar hoe verder mijn ambtelijke carrière voortschreed des te groter werd mijn verwondering, die al snel plaatsmaakte voor totale verbijstering. Het ging helemaal niet om het algemene belang. Het lot van burgers en de maatschappelijke fall-out van beleid kon de dames en heren niet veel schelen. Hier stonden andere belangen hoog op de agenda.

Welke belangen? De toenmalige SG van het ministerie, Jan-Willem Holtslag, verwoordde dat in de introductieweken van nieuwe ambtenaren met de zin: “Vanaf nu is de minister jullie belangrijkste klant.” Daarmee werd veel gezegd. Het was ook vervreemdend. Zeker tegen de achtergrond van het feit dat juist in die tijd de overheid met een wervende campagne op zoek was naar nieuw personeel en dit deed met de tekst dat je als ambtenaar ‘iets voor de samenleving doet’. Niet dus!

Wat waren dan die belangen van de minister? Kort geformuleerd: politiek en publicitair eigenbelang. De minister moest ‘uit de wind worden gehouden’ met het oog op een positieve beeldvorming en reputatie. Positieve publiciteit; daar was de focus geheel op gericht. Ik zal het niet gauw vergeten. Tijdens mijn kennismakingsgesprek met de staatssecretaris Jacob Kohnstamm schoof hij mij een lijstje toe met daarop een overzicht van alle interviews in dag- en weekbladen die hij tot dan toe had gegeven. De boodschap aan mij als zijn woordvoerder was duidelijk: dat moeten er meer worden, waarbij de druk van partijbobo’s die met grote passie het permanent campagnevoeren hadden uitgevonden ook een grote rol speelde.

Al snel ontdekte ik wie achter deze publiciteitsbeweging het organiserend principe was: de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD). Vanuit mijn functie was ik lid van het hoogste orgaan van de RVD: de Voorlichtingsraad (VORA). De drijvende krachten waren Gerald van der Wulp, Henk Brons en het hoofd communicatie van het toenmalige ministerie van Justitie Anne-Marie-Stordiau. Vooral Van der Wulp, die net terug was uit Amerika waar hij als correspondent werkzaam was, ontpopte zich als de architect van wat later de ‘beeldvormingspolitiek’ zou worden. In de VORA werd daarover volop gediscussieerd. De meesten directeuren bewogen mee. Het klassieke voorlichten was niet meer van deze tijd. Met een verlekkerde blik naar hoe in het bedrijfsleven met klanten werd gecommuniceerd, zette de VORA de stap tot deze vorm van marketingcommunicatie en public relations om deze communicatievorm tot overheidscommunicatie te bevorderen. Onder groot applaus van de meeste van de toenmalige directeuren communicatie van de ministeries. En zo geschiedde.

Wie wil weten waar mede de oorsprong ligt van het feit dat in de toeslagenaffaire zovelen in Ruttes ravijn belandden, moet de zoeklamp op de RVD richten. Wie wil begrijpen waarom stap voor stap de menselijke maat en burgerbelangen uit beeld van de Haagse kaasstolp verdwenen, moet het VORA gezelschap onder de loep nemen. Wie snappen wil waarom de beeldvorming in beleidsprocessen en het politieke bedrijf boven het algemeen belang kwam te staan, moet de architecten van dit (communicatie)beleid kritisch aan de tand voelen. Over deze beeldvormingspolitiek als het hoofdgerecht op het politieke menu werd niet geheimzinnig gedaan. Het valt gewoon na te lezen. In een publicatie van diezelfde RVD uit die tijd stelt een van de grote aanjagers, Anne-Marie Stordiau, het onomwonden:

‘Als je wilt overleven als directie communicatie is doorslaggevend wat je kunt betekenen voor de bewindslieden en de ambtelijke top. Dan gaat het om de contacten met de media. Dat is de etalage. Het beeld dat daar gevormd wordt is bepalend’.

Om daaraan toe te voegen:

‘Een minister is voor zijn politieke voortbestaan afhankelijk geworden van het profiel dat hij opbouwt. Was vroeger de kern van een departement de beleidsvorming, nu is politieke communicatie doorslaggevend voor zijn of haar succes’.

Dat burgers daarbij uit beeld verdwijnen werd destijds en wordt nog steeds op de koop toe genomen. Dit verklaart mede de verklaring van Lodewijk Asscher tijdens de verhoren dat hij: ‘zich niet bewust was van de ellende die erachter wegkwam’.

Ik heb mij tegen deze invulling van de overheidscommunicatie vanaf het allereerste begin verzet. Het leek mij een absurde en zeer onwenselijke gedachte en richting. Maar dat niet alleen, ook een hoogst gevaarlijke ontwikkeling. Immers, als beleidsontwikkeling afhankelijk wordt van partijpolitieke of persoonlijke motieven van bewindspersonen die uitgevochten worden in de media op het slagveld van de beeldvorming, dan zijn de samenleving en burgers altijd het kind van de rekening. Hun belangen worden per definitie irrelevant in het politiek-ambtelijk-publicitaire spel.

Niet dat er in die tijd geen waarschuwingssignalen waren. Ook daar kan de lezer kennis van nemen. Velen met mij maakten zich daar toen grote zorgen over. Wijlen oud-minister Dijkstal (VVD) sprak zijn zorgen uit over, wat hij noemde, de mediocratie waar beeldvorming belangrijker wordt dan beleid en het algemeen belang. In diezelfde tijd (2003) verscheen ook een kritisch rapport van de Raad van het Openbaar Bestuur (ROB) over deze beeldvormingspolitiek die in de (parlementaire) media wordt uitgevochten. De belangrijkste kritiek van de ROB was dat:

‘Politiek en media op een ongezonde wijze met elkaar verstrengeld zijn geraakt, waarbij het eigenbelang, zowel van de media als de politiek, domineert boven het maatschappelijk belang’.1

In 2003 was de kernvraag die nu boven de toeslagenaffaire hangt allang beantwoord. Het zal u wellicht verbazen maar het was toenmalig oud-fractievoorzitter van Groen Links, Paul Rosenmöller die al in 2003 in zijn boek ‘Een mooie hondenbaan’ feilloos het probleem analyseerde van de heersende bestuurscultuur. Ik citeer een passage uit zijn boek.

‘De dominantie van het eigenbelang en het in zichzelf gekeerde functioneren van de overheid is ook terug te vinden in haar diverse onderdelen. (..) Het gaat vooral om posities, concurrentie en zelf scoren. (..) Maximale informatievoorziening en openheid is niet het leidende beginsel. (…) Het maakt dat bij het verstrekken van informatie niet de belangen van de samenleving relevant zijn, maar het belang van het instituut en de minister’.2

Het staat er echt. Een feilloze analyse die de onderzoekscommissie toeslagenaffaire zo in haar eindrapport kan opnemen. Ook het boek dat in diezelfde periode verscheen van oud-parlementair verslaggever Frits Bloemendaal, met de veelzeggende titel De communicatieoorlog, viel uiteindelijk dood neer op de drempel van de Haagse werkelijkheid.

In zijn verhoor noemde premier Rutte de ondoorzichtige informatievoorziening als het grote kwaad in deze affaire. Hoe kan het toch, zo vroeg hij zich hardop af, dat het op dit punt ‘zo gruwelijk’ mis kon gaan? Ook hier geldt dat deze vraag allang is beantwoord. En Rutte weet dat ook. Hij weet als geen ander hoe de hazen lopen in Den Haag. Daarom weet hij dat de informatievoorziening in deze bestuurscultuur een politiek-strategisch instrument is geworden dat voor een communicatie-oorlog wordt ingezet. In zijn boek De informatie paradox; een blinde vlek in het openbaar bestuur uit 2004 kaart oud-minister Ed van Thijn dit vraagstuk aan en wijst op de maatschappelijke gevaren. Maar ook hier geldt: er is niets mee gedaan. De karavaan trok verder. Niet bereid om lessen te leren en aan zelfkritiek te doen.

In een laatste poging om dat tij te keren wil ik de lezer hier deelgenoot maken van mijn persoonlijke ervaringen in Wiebes ‘duisternis’. U op de hoogte brengen over het gemak waarmee ook in die tijd werd omgegaan met de belangen van burgers. U deelgenoot maken van jaren vruchteloos beuken op de diverse deuren van onze politieke instituties. U zult ontdekken dat ik bij alle hoofdrolspelers bot ving en niemand de deuren opende. Ik neem u gaarne mee op deze ‘reconstructie-reis’ van mijn missiewerk om de ‘duisternis’ in het licht te zetten en geef en passant antwoord op de vraag waarom niemand het lichtknopje aan wilde doen.

De oorlog in Irak

De eerste jaren op het ministerie zie ik, terugkijkend, als een inwijdingsritueel in de wonderlijke Haagse kaasstolpwereld. Al gauw werd mij duidelijk dat, hoe hoger men komt in de ambtelijke hiërarchie, hoe indringender daar het machtspolitieke spel wordt gespeeld. Vanuit mijn functie was ik nauw betrokken bij de vele crises die zich in de periode 1998-2005 voltrokken. Denkt u bijvoorbeeld aan de Volendambrand, de vuurwerkontploffing in Enschede en de moord op Fortuyn. Als lid van de ministeriële crisisstaf kon ik de politiek-ambtelijke discussies en belangen van zeer nabij waarnemen. Het bleek slechts een opmaat naar het moment dat ik de notie ‘algemeen belang’ begraven zou zien worden. De oorlog tegen Irak in 2003.

Het zou mijn ambtelijk Waterloo worden. Als u wat googelt dan vindt u er nog de nodige publiciteit over. Ik was voorzitter van de zogenaamde strategiegroep communicatie en schreef voor het kabinet een stuk over de begeleidende communicatie in de aanloop naar een mogelijke oorlog en de Nederlandse positie daarin. Omdat het hier over oorlog en vrede ging, en omdat we niet alleen wisten dat de Nederlandse moslimgemeenschap met andere ogen naar het conflict keek maar ook dat vele andere burgers deze oorlog niet zagen zitten, pleitte ik in een stuk voor de ministerraad voor maximale transparantie. Ik vond dat de samenleving daar recht op had.

Eerlijk gezegd kon ik mij toen nog niet voorstellen dat zelfs vraagstukken van oorlog en vrede op eenzelfde publicitaire wijze aangevlogen zouden worden. Het zal toch niet waar zijn, zo dacht mijn naïeve geest, dat ook in dit soort zeer gewichtige kwesties waarbij het leven van honderdduizenden op het spel staat, in dezelfde bestuurscultuur van het eigenbelang zou worden witgewassen. Het bleek een vergissing. Onder aanvoering van de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Jaap de Hoop Scheffer en premier Balkenende, werden critici terzijde geschoven.

Zo werd ik in een Kafkaësk spel van verdachtmakingen uit het communicatietraject gerangeerd, hetgeen de SG Jan-Willem Holtslag veelzeggend deed opmerken dat dit niet goed was ‘voor het aanzien van het ministerie van BZK.’ Een heuse ambtelijke berisping en sanctie volgde. Ik was verbijsterd en maakte in een persoonlijk schrijven van 7 maart 2003 aan de voorzitter van de VORA, Henk Brons, mijn grote zorgen kenbaar. Ik schreef hem waar mijn zorgen lagen en waarom ik mijn eerdere optreden zag als onderdeel van mijn ambtelijke plicht. Ik schreef o.a. het volgende:

‘Want het gaat hier in de kern om de vraag, wat de mogelijke maatschappelijke gevolgen kunnen zijn. Gevolgen van een situatie waar de overheid (regering) in crisistijden in dialoog met de samenleving moet om de orde te handhaven en de samenleving in die moeilijke tijd voor dient te gaan, terwijl de zender van die communicatie (de overheid) wordt gewantrouwd. (..). Ik zie en zag het als mijn ambtelijke plicht deze risico’s onder de aandacht te brengen van de ambtelijke top en politieke leiding’.

Henk Brons bleef stil...

Pas vele jaren later deed de commissie Davids onderzoek naar hoe de besluitvorming inzake Irak tot stand was gekomen. Ze presenteerde haar belangrijkste conclusie begin 2010.3 Wat bleek? De informatievoorziening naar de Kamer was niet op orde. Er was sprake van selectieve informatievoorziening. Kritische volkenrechtelijke reflecties verdwenen in de la. Ambtenaren werden onder druk gezet. Kortom, een tunnelvisie werd opgepoetst met doelredeneringen. Hoewel de conclusies niets aan duidelijkheid te wensen overlieten, leidde dat opnieuw niet tot een debat over deze ‘duistere’ bestuurscultuur.

Ook de commissie Davids zag geen reden de bestuurscultuur te problematiseren. In mijn verhoor voor de commissie voerde ik een indringend pleidooi dat wél te doen. Zonder resultaat. Mede uit frustratie en in de hoop dat parlementair journalisten en Kamerleden het onderwerp zouden oppakken, schreef ik samen met oud-collega Frank van Beers in Trouw van 23 januari 2010 een artikel – u kunt het net als alle andere artikelen waar ik naar zal verwijzen allemaal op internet teruglezen - met de veelzeggende kop: ‘Haagse bestuurscultuur: wat mij het beste uitkomt. Met als sub-kop: ‘Niet de waarheid en het algemeen belang regeren, maar eigenbelang en tunnelvisies, leert Davids’.

In dat artikel schreven we met bewoordingen die dezelfde sfeer ademen als het eerder aangehaalde citaat uit het boek van Paul Rosenmöller:

‘Wat de commissie-Davids blootlegt is de handel en wandel in het Haagse, de bestuurscultuur. Een cultuur waar niet de waarheid, het algemeen belang, openheid en transparantie regeert, maar ministerieel eigenbelang, het belang van de eigen minister, tunnelvisies en doelredeneringen. Dit gaan we doen omdat dat mij het beste uitkomt. En we verdraaien, verdoezelen, verzwijgen daar waar nodig. Want dat is het logische gevolg van Haagse doelredeneringen. Dan moet informatie selectief gebruikt worden en leidt dit noodzakelijkerwijs altijd tot onvolledige informatie naar de Kamer en in plaats van open en eerlijke communicatie met de samenleving, tot public relations, verkooppraat en propaganda’.4

Om daar richting de Tweede Kamer aan toe te voegen:

‘De commissie-Davids schets een helder beeld van deze treurige bestuurscultuur. Het eigen belang viert hoogtij, ambtenaren voeren uit en degene die een kritische kanttekening plaatst kan zijn biezen pakken. Als de Kamer serieus is om lessen te leren uit de besluitvorming over Irak, dan kan ze niet om deze egocentrische bestuurscultuur heen. (..) Veel wijzer zou het zijn als de Kamer een parlementair onderzoek zou doen naar de Haagse bestuurscultuur. Het politieke debat zou hierover moeten gaan. Want zolang de bestuurscultuur niet wordt aangepakt, zal de tunnelvisie blijven bestaan. Zullen Kamer en publiek misleid worden en kunnen we ons ook in de toekomst opmaken voor ‘ernstige’, ‘schokkende’ en ‘stevige’ conclusies.’5

Dat onderzoek kwam er niet. Niet één Kamerlid vond het zelfs de moeite waard te reageren. Ook de parlementaire verslaggeving zag er blijkbaar geen brood in om serieus werk te maken van een onderzoek naar onze bestuurscultuur. En dat tegen de achtergrond van het feit dat in de jaren voor 2010 diverse parlementaire onderzoekscommissies met dezelfde type eindconclusies op de proppen kwamen.

Zo concludeerden de parlementaire onderzoekscommissies naar het integratiebeleid (2002-2004), naar de Schipholbrand (2006), de infrastructurele projecten van de Betuwelijn en de HSL (2003-2005) en het parlementaire onderzoek naar de onderwijsvernieuwing (2007-2008) allemaal hetzelfde. In al deze gevallen was de eindconclusie dat het schortte met de informatievoorziening, dat de Kamer ‘onjuist, ontijdig, onvolledig of onvoldoende’ was geïnformeerd en dat partij- en ministeriële belangen boven het algemeen belang waren geplaatst.

Ook aan het meest recente artikel dat ik publiceerde op Joop.nl op 28 november 2019 met de kop Debat over burgerdoden Irak: niets geleerd van de commissie-Davids en de ondertitel: ‘Opnieuw een ontluisterend schouwspel. Niets gedaan met de aanbevelingen van Davids. Opnieuw geen maximale informatieverstrekking’ werd geen aandacht geschonken. Een citaat uit dit stuk:

‘In dat institutionele spel spelen mensenlevens geen rol. Telt het verdriet, wanhoop en pijn van de ander niet. (..) ‘Opnieuw een ontluisterend schouwspel. Niets gedaan met de aanbevelingen Davids. Opnieuw geen maximale informatieverstrekking (daar is hij weer), het tegendeel zelfs: opnieuw werd de leugen ingezet door te ontkennen dat er burgerdoden waren’.6

Wederom een hermetisch zwijgen. Niet één ambtenaar of politicus sloeg erop aan. Geen parlementair journalist trok een wenkbrauw op.

Terreuraanpak en de bestuurscultuur

Na de Irak-kwestie werd mij te verstaan gegeven dat er binnen het ministerie geen toekomst meer was en dat ik op termijn moest verdwijnen. Maar niet voordat ik het treurspel van Haagse terreurbestrijding aanschouwde.

We schrijven 2004. Hoofdrolspelers: de Hofstadgroep en Samir A, toenmalig minister van BZK, Remkes, en van Justitie, Donner. Wat speelde er? Er bestond grote zorg of minister Remkes wel capabel was om het terreurdossier te beheren. Vooral vanuit Justitie en het OM werden in het informele circuit signalen afgegeven over deze zorg. Ze verdachten hem ervan in Nieuwspoort, onder invloed, de naam van Samir A, die net was gearresteerd maar waar nog geen mededelingen over waren gedaan, naar de media te hebben gelekt. Het OM ontplofte. De geluiden die mij en mijn toenmalige collega Frank van Beers uit dit circuit bereikten waren dan ook zeer zorgelijk. Zo zorgelijk dat wij het als onze ambtelijke plicht zagen de SG daarover te informeren.

Maar dat was nog niet alles. U herinnert zich waarschijnlijk nog de nacht van de arrestatie van de Hofstadgroep in het Haagse Laakkwartier. Daar was groot bestuurlijk ongemak over omdat, naar zeggen, Remkes die nacht voor de Haagse burgemeester Deetman onbereikbaar was. Er is daarna onderzoek gedaan hoe de hazen die nacht liepen. De bevindingen werden tot staatsgeheim verklaard. Maar daar bleef het niet bij. Het OM en het ministerie van Justitie, onder leiding van CDA-minister Donner, vonden het niet langer verantwoord dat minister Remkes het terreurdossier in zijn portefeuille had. Het gevolg: het ministerie van Justitie opende de aanval op het ministerie van BZK. Met als inzet het terreurdossier bij Remkes weg te halen.

Een heuse interdepartementale ‘oorlog’ brak uit. Met het uiteindelijke resultaat dat het terreurdossier bij de ministeriële verantwoordelijkheid van Justitie kwam te liggen met de NCTB als ambtelijk compromis. Waar de samenleving met de door hen opgebrachte belastinggelden een hoge rekening voor betaalde. Vele ambtenaren die het van nabij zagen gebeuren uitten hun grote zorg. Juist met het oog op de samenlevingsbelangen. Maar dat mocht niet baten. Integendeel. De oorlog ging door. Met de grote pleitbezorgster van beeldvormingspolitiek, de directeur voorlichting van het ministerie van Justitie, Anne-Marie Stordiau, naast Donner in de bestuurdersstoel.

Minister Piet-Hein Donner, voorlichtingsdirecteur Anne-Marie Storiau

Wat ik als topambtenaar allemaal voorbij zag komen beroerde het geweten. Welke weg te bewandelen nu alle interne kritische reflecties en opmerkingen mij tot de deur hadden gebracht? Men wil vast van mij aannemen dat dit geen gemakkelijke stap is geweest. Maar ik vond de zaak te ernstig en het mogelijke leed en de pijn voor de samenleving te hoog, waarop ik de ongewone stap zette de publiciteit op te zoeken. Waarbij mij maar één doel voor ogen stond: het agenderen van een zieke bestuurscultuur, in de hoop dat de Tweede Kamer aan de bel zou gaan trekken. Dat draaide uit op een grote teleurstelling.

Tot groot ongenoegen en woede van de departementsleiding ging ik een uitgebreid interview aan met het blad Binnenlands Bestuur (BB) dat verscheen op 11 februari 2005. In dat interview ga ik uitgebreid in op de zieke bestuurscultuur. Hoewel niemand daarop aansloeg werden er intern grote dreigwoorden gesproken. Desondanks gaf ik opnieuw een interview met Trouw, verschenen op 9 april 2005, met de veelzeggende kop Weggestuurd uit Ego-land, waar ik opnieuw aandacht vraag voor de bestuurscultuur en de beeldvormingspolitiek. Een citaat uit dat interview:

“Een regering hoeft van mij niet achter opiniepeilingen aan te lopen om onwillige burgers te paaien. De regering moet wel beter verantwoording afleggen aan de bevolking. Dat gebeurt niet, want de angst dat fouten uit het verleden opduiken is gewoon gigantisch groot. Dat proces is al jaren in Den Haag aan de gang. De werkelijkheid wordt aangepast om ministers te beschermen. Den Haag is Ego-land geworden. Er bestaan hele mooie campagnes om nieuwe talentvolle ambtenaren te werven. 'Werken bij het Rijk'. In de reclamespots wordt de indruk gewekt dat je als ambtenaar voluit mag meepraten, dat je werkt voor de samenleving. De praktijk is dat zo'n nieuwe ambtenaar heel snel duidelijk wordt gemaakt: de minister is nu je belangrijkste klant. Je zit er niet voor het oplossen van belangrijke vraagstukken, je zit er om de positie van je minister te beschermen. Als nieuwe ambtenaar kom je binnen in een naar zichzelf gekeerde wereld. Met ambtelijke diensten die elkaar wantrouwen. Daar heerst angst en mogen geen fouten worden gemaakt. De prijs betaalt de samenleving. Neem de aanpak van terreur. Als burgers krijgen we terreurbeleid op basis van een Haagse machtsstrijd in plaats van professionaliteit. Dat baart me grote zorgen”.7

Tot mijn grote teleurstelling pakte niemand het echt op hoewel de tekst geen woord ‘Spaans’ bevat. Kamerleden niet maar ook het keurkorps van parlementaire verslaggevers deelden mijn ‘grote zorgen’ niet. Als laatste interventie schreef ik nog een afscheidsbrief aan de toenmalige DG-politie, Dick Schoof. In dat schrijven deelde ik opnieuw en bij herhaling mijn zorgen over het negatieve maatschappelijk effect van het communicatiebeleid. Ik citeer een passage uit dit schrijven van 20 april 2005.

‘Het besef groeide dat er iets ernstig mis is. Dat die (bestuurs)cultuur zich niet verdraagt met het dienen van, wat ik als ambtenaar hoog heb staan, het algemeen belang. (…) Dat er veel mis is met de bestuurscultuur werd een steeds steviger overtuiging. En daar werd het proces gestart waar mijn geweten zich steeds indringender ging melden. Kan ik dit allemaal voor mijn rekening nemen? Mag liegen en afdekken echt de norm zijn? Is dit waar het algemeen belang mee is gediend? Is het in het belang van de samenleving om te blijven zwijgen? (..) In vele gesprekken bleek dat velen hetzelfde probleem zien. Velen hadden ontluisterende ervaringen met die cultuur. Daarnaast weet jij als geen ander, hoe vaak ik intern niet mijn mond heb gehouden’.

Schoof reageerde zoals de Haagse ‘bestuurs-wetgeving’ voorschrijft. In een brief van 25 april 2005 zeg ik hem nog het volgende:

‘Ik heb weer een brief van je gekregen. Voordat ik daar inhoudelijk op inga, eerst het volgende. Ik vond je schrijven een typisch product van een overheidsinstelling. Alleen de eigen prioriteiten en belangen tellen. Geen open en eerlijke communicatie. Taal met woorden als ‘plichtsverzuim’, ‘sommeren’ en ‘onrechtmatig afwezig’. En maar dreigen. Het deed me erg denken aan correspondenties van overheidsorganisaties met haar burgers. Gaat ook altijd uit van wantrouwen. Dat wij – burgers en medewerkers – het wel weer fout hebben.’

Het was mijn laatste schrijven. De deur werd achter mij dichtgegooid. En ondanks de interne strijd en het risico dat ik nam om als ambtenaar interviews te geven en de zorgen over een zieke bestuurscultuur te delen, bleef de olifant in de kamer staan. Niemand van de hoofdrolspelers brandde er zijn of haar vingers aan. En men ging over tot de orde van de dag.

Slotanalyse

Werkelijkheden worden gemaakt. Het zijn scheppingswerken. Met de taal en communicatie als de grote architecten. Het heeft ook een naam: ‘beeldvormingspolitiek’. Wie actuele werkelijkheden wil begrijpen, moet terug naar het ‘eerste woord’ en onderzoeken hoe vanaf dat eerste woord door politici, journalisten en communicatiedeskundigen de bouwstenen werden aangedragen. Wat waren die eerste woorden in wat de toeslagenaffaire zou gaan worden? Hoe liepen vervolgens de politieke hazen en met welke maatschappelijke werkelijkheid als resultante? Als we in de achteruitspiegel kijken ontdekken we hoe het werkelijkheidsspel wordt gespeeld.

Het eerste schot wordt vaak gelost door ‘berichten in de media’. Vaak groot en met chocoladeletters gebracht. Het liefs met (ego)toevoegingen als ‘exclusief bij ons’ of ‘het topje van de ijsberg’. Vervolgens pakken andere nieuwsbronnen – in deze kwestie begon het met de Bulgarenfraude – ook groot uit. Vaak in een nog hogere versnelling. Vervolgens komen de eerste Kamerleden in beweging. Vaak gedreven door de kansen in de media om ‘zichtbaar’ te worden. In de concurrentieslag met andere fracties moet de toonhoogte scherp zijn anders val je buiten de publiciteitsboot. Zo willen journalisten het ook het liefst. Geeft ze weer een ‘exclusief’ momentje.

De maatschappelijke wind wordt verder aangewakkerd door de 1 Vandaag-opiniepeilingen. Wat vindt het volk? Natuurlijk vindt het volk dat fraudeurs hard aangepakt moeten worden. Deze bezorgde burgers mogen in de praatprogramma’s aanschuiven om hun woede te uiten. Kamerleden huilen graag mee en toepen over als het gaat om een ‘keiharde’ aanpak. Omdat in dit soort kwesties de actualiteit behouden moet worden zoeken journalisten naar soortgelijke kwesties die in hetzelfde format passen. En natuurlijk worden die gevonden om opnieuw groot gebracht te worden. Met als gevolg dat de maatschappelijke opinie nog steviger roept om een harde aanpak.

Inmiddels zijn tal van bijeenkomsten belegd op de diverse ministeries waar de ‘Stordiaus’ van deze wereld het hoogste woord voeren. Aan deze tafels wordt met geen woord over de samenlevingsbelangen gesproken. Hier gaat het slechts over beeldvorming en hoe deze in positieve zin te beïnvloeden. Hier worden vervolgens ook de partijpolitieke specerijen toegevoegd. Met name VVD-kruiden.

Geert Wilders, Minister Ivo Opstelten, Staatssecretaris Fred Teeven

De VVD was al een tijdje in hevige concurrentiestrijd met de PVV van Geert Wilders die met succes de rechtervleugel van de VVD had losgeweekt. Hoe die terug te halen? Met een hard ‘law and order’- verhaal. We weten het nog. Minister Opstelten en staatssecretaris Teeven waren de gezichten van dit VVD-verhaal. In dit beeld paste een harde aanpak van fraude. Geen concessies meer. Keihard ingrijpen met niet toevallig, gelet op de PVV-strijd, een scherp oog voor minderheden die volgens een deel van het electoraat toch vooral misbruik maakten ‘van onze belastingcenten’. En zo werd de toeslagentrein in beweging gezet. Om in het maatschappelijk verkeer een menselijke ravage aan te richten. Met behulp van selectieve informatievoorziening, interdepartementale gevechten, tunnelvisies, politiek eigenbelang en gewin, publicitaire scoops en de leugen als communicatieadvies en professie.

Het is vanuit samenlevingsperspectief een pijnlijk, onthutsend en ontluisterende conclusie. Woorden als ‘algemeen belang’, ‘rechtstaat’ en ‘bescherming van de zwakkeren’ zijn lege hulzen geworden. Niet alleen in deze affaire. De slachtoffers van de toeslagenaffaire staan niet alleen. Zij zijn niet de enigen die door het systeem zijn vertrapt. Velen staan aan hun zijde. Er ligt inmiddels een waslijst aan voorbeelden waaruit blijkt dat het politieke-media bedrijf een vijand van de samenleving is geworden. Denk aan de talloze mislukte ICT-projecten waar de belastingbetaler miljarden van zijn geld heeft zien wegvloeien. Of de talloze niet-werkbare onderwijsplannen of de mislukte decentralisatie van de jeugdzorg. Of de mislukte flexwet of die van de Wajong-jongeren. En de rij is nog zoveel langer. De eerste corona-critici die worden weggehoond en het zwijgen wordt opgelegd, sluiten zich al in de rij aan.

Als ambtelijk ‘insider’ heb ik met deze reconstructie alvast een bescheiden bijdrage gedaan. Een parlementair onderzoek naar de geschiedenis, werkwijze en maatschappelijke gevolgen van twintig jaar overheidscommunicatie kan een nieuw begin beteken voor het Nederlandse bestuurswezen. Zonder ‘duisternis’ en met het vizier op de samenleving, burgers en de menselijke maat.